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上海推进农民集中居住政策难点值得关注
2019-07-04 16:44:00 来源于:《新型城镇化》杂志

上海推进农民集中居住政策难点值得关注
■ 上海市发展改革研究院  梅圣洁
 

  2016年,上海市政府发布《关于促进上海农民向城镇集中居住的若干意见》(沪府〔2016〕39号)。随着政策的落实,近年上海市农民集中居住取得成效,但也存在宅基地置换推进过程复杂、宅基地归并缺乏政策接续等政策瓶颈和问题。为乡村振兴战略下完善更符合上海空间战略、更符合农民利益的集中居住政策,建议提高认识、明确推进原则、调整优化现有政策,从而推进上海农民集中居住。

  一、上海农民集中居住政策实施的成效

  20世纪90年代开始,上海为实施郊区城乡融合的战略,提出了“三个集中”(工业向园区集中、农业向规模经营集中和农民居住集中)的战略思路,并在逐步推进中不断丰富和完善,目前已形成一套具有全国借鉴意义的政策体系。其中,推进农民集中居住的主要方式有征地动迁、宅基地归并(异地集中)、宅基地置换(进镇上楼)三种。这三种集中模式总体上可概括为两步走战略,即从建设农民集中居住区到新型城镇化。

  (一)农民集中居住为土地极端宝贵的城市拓展了空间

  2004—2014年,上海在依托宅基地置换和市级土地整治等政策的两轮试点中,主要推行宅基地置换和宅基地归并模式,在嘉定区外冈镇、崇明县港西镇、奉贤区庄行镇、金山区廊下镇等地建设了一批农民集中居住区,累计归并自然村15696个,累计迁移108.6万人,先期解决了上海空间开发不足的问题,极大地改善了农村地区的经济环境和农民的生活质量,为进一步在全市推进农民集中居住工程积累了宝贵的经验。

表:第一轮和第二轮集中居住试点村镇

       注:过去推进农民集中居住的相关政策中将后两种模式统称为“宅基地置换”,结合后续操作及政策情况,本文将三类模式统称为“农民集中居住”,而《关于促进上海农民向城镇集中居住的若干意见》(沪府〔2016〕39号)主要针对的是第三种“进镇上楼”的“宅基地置换”模式。

  (二)农民进镇进城进一步提升了城乡融合水平

  2015年,由市委重点调研课题成果转化形成的《关于推动新型城镇建设 促进上海城乡发展一体化的若干意见》(沪委发〔2015〕2号)提出慎重稳妥推进农村宅基地制度改革,合理安排农村住宅用地,鼓励和引导农民向新市镇、集镇集中居住。在两轮试点经验和2号文精神的基础上,2016年,市发改委对农民向城镇集中居住开展了详实的专题调研,在此基础上市政府发布了《关于促进上海农民向城镇集中居住的若干意见》(沪府〔2016〕39号)(以下简称《若干意见》),提出通过提高市级补贴、允许土地政策突破等方式,加大对农民向城镇化地区集中居住的支持力度。从近年推进农民集中居住的实践来看,在推项目的土地节地效果一般达50%以上、耕地复垦率达80%以上,原居住于垃圾焚烧厂边或高速、高压走廊等“三线”沿线的农民搬迁后的生活质量有显著改善,并且通过配建商业用房等措施为农民集体经济增加了造血机制。

  (三)推进农民集中居住的政策普遍受到欢迎

  在推进农民集中居住的三种模式中,农民对征地动迁模式的接受度最高,因这种模式能解决农民社会保障问题,而且获得可出售的商品住宅。对宅基地置换模式的接受度次之,因这种模式同样能让农民获得可出售的商品住宅。对宅基地归并模式(易地建房模式)的接受度相对较低,因这种模式还建标准低于征地动迁标准,不能解决社保、不能获得商品房,且要改变居住习惯;只有远郊地区农民因改善居住条件诉求较强、而动迁希望较小则接受度较高。

  二、当前存在的主要问题

  (一)宅基地置换推进过程复杂

  从客观上看,宅基地置换需走征询农民意愿、寻找安置地块、编制土地指标和资金平衡方案等流程,耗时较长;从主观上看,土地财政和建设用地总量天花板等因素导致区级层面一定程度上缺乏推进农民集中居住的动力,在前期工作中顾虑较多、土地和资金落实缓慢。而这一现象又是由多个因素共同造成的:

  一是资金投入总量大。从总量来看,资金平衡的关键在于节地效果和出让的建设用地价格,对于土地出让金不高、拆旧规模不大的远郊区集中居住项目来说,资金平衡的难度也随之增大。虽然《若干意见》给予了40万元/亩的增减挂钩政策节余建设用地部分的市级土地出让金返还、12或20万元/户的搬迁补贴、水电气配套工程收费优惠,但补助总额一般仅占资金需求5%以下,剩余95%基本需要区政府通过将结余建设用地土地出让收入区级所得全部返还,往往还需要多补贴一些用地指标、多捆绑一点出让土地,才能做到资金平衡。

  二是资金周转压力大。单个农民集中居住项目总资金少则20多亿,多则50至60亿,区级财政投入和资金周转压力较大。一方面,在目前地方债务清理的形势下,银行对于土地收储等项目融资收紧,融资难度大;另一方面,项目启动阶段市级仅拨付按户定额补贴资金总额的50%,剩余50%以及节余建设用地出让收入返还需等项目全部结束,融资周期长。

  三是对推进农民集中居住的收益评判影响了其积极性。区级层面在推进农民集中居住过程时,往往要考虑其收益。影响收益评判的来自两个方面:

  其一是各区对于成本的衡量标准不一。有的项目将原址搬迁复垦、安置地块收储建安、捆绑出让地块收储的成本均算作项目成本,统一由捆绑地块土地出让金来平衡;有的项目未将安置地块或出让地块收储成本算在项目内。此外,区级在考虑农民集中居住项目的收益时,往往未将因集中居住带来的基础设施和公共服务配置效率提高的收益纳入考量。

  其二对人力物力投入与最终节地效益存疑。推进农民集中居住对于区的最重要最直接的收益是减量化指标和节余建设用地以及随之带来的土地出让收益。但是农民集中居住项目与工业用地减量化相比,搬迁成本较高而节地效果较弱,而诸如规划上宅基地宅前屋后道路算农用地而小区道路算建设用地等规则进一步弱化了集中居住节地效果在指标上的体现。宅基地置换与宅基地归并模式相比,宅基地归并模式虽然节地效果较差,但由于不涉及土地收储,房屋建造成本也较低,因而总成本大大低于宅基地置换模式。同时,由于归并中农民和村集体往往愿意部分出资,能够进一步减轻区级资金压力。

  综合上述种种因素,导致在过去作为试点、市级层面大力支持推动的情况下,区级或有配合推进宅基地置换的积极性;而在《若干意见》出台后,依靠区里自行申报,于是显得积极性不足。

  四是农民对于宅基地置换政策的接受度低于归并。宅基地置换模式与动迁模式从搬迁对象的角度来看非常接近,规划不同、用地性质不同等缘由导致的临近地区搬迁政策不一致的情况很难被理解和接受,导致推进农民集中居住的工作难度进一步加大,虽然《若干意见》对房屋补偿面积规定较为严格,但目前推进的农民集中居住项目也基本上是按照1:1.2给予补偿。此外,农村房屋和城镇住宅小区的生活方式转变、宅基地退出不可再有等因素也导致农民进镇上楼的意愿下降。

  (二)宅基地归并缺乏政策接续

  《若干意见》规定:“对在集体建设用地上实施的易地集中建房项目,继续适用土地整治专项补贴政策。”而目前,一方面市级土地整治项目专项资金余额有限;另一方面,《上海市市级土地整治项目和资金管理办法》(沪规土资综规〔2015〕852号)明确了市级土地整治的导向,项目选址侧重于基本农田保护区、滩涂土地开发重点区域、生态走廊和生态间隔带等区域,实施“田、水、路、林、村”综合整治,实现土地相对集中连片、突出综合整治示范效应。由此可见,只有零星分散于连片农田中的宅基地可能在土地整治项目实施中“顺带”搬迁,市级土地整理资金将不再支持宅基地大规模搬迁这类原本不具备土地相对集中连片条件的区域,只能主要依靠区级资金和农民自筹。

  三、政策建议

  对于农民集中居住工作,各方利益诉求重点不同。市级层面希望加快上海城乡融合发展,提高农民生活质量,优化城市空间布局;农民有其自身的生活需求和利益平衡诉求;而需要推进农民集中居住的区域恰好又是上海城市化发展薄弱的郊区,既受制于规划建设用地总量控制,又仍有大量的基础设施、产业配套、生态建设等建设任务,对于农村发展和农民生活的重视程度尚未和市级一致。为此,结合农民集中居住工作推进中的实际困难,建议如下。

  (一)提高新时期下对推进农民集中居住的认识

  一是推进农民集中居住的根本目的已不再是增减挂钩政策最初推行时为了取得建设指标支持城市建设,而是落实乡村振兴战略、推动城乡融合发展、以城市反哺农村的实际要求。通过宅基地置换使原来宅基地住房的市场价值得到显化,相当于变相给予了农民宅基地入市同地同权的机会,是农民共享城镇化发展成果的契机。

  二是在效益方面,也应该更加全面地认识到,推进农民集中居住不仅可以推动土地集约节约利用、促进农业现代化,还可有效提高公共资源高效配置效率和使用效率,提高农村地区的人口和社会管理服务水平。

  三是对农民方面应当加大宣传力度,让农民对现行政策具有充分了解,能够正确评判集中居住和保留集体经济身份的收益。

  (二)进一步明确工作推进原则

  一是以农民生产生活方式的转变为前提,有针对性的分类推进。在实际推进中需遵循农村和农业发展转型节奏,鼓励临近城镇化地区,或土地已流转、村民基本不从事农业生产,尤其是常住人口主要为老人和儿童的农民居住点开展宅基地置换,鼓励仍然从事农业生产的远郊纯农地区零星农民居住点、农民集体有搬迁意愿的撤并村向保留村和保护村开展宅基地归并。

  二是以充分尊重农民意愿和其居住在农村的权利为前提,重在改善农民居住条件。重点仍然聚焦实际居住在“三高”沿线、生态敏感地区、环境整治地区等自身有强烈搬迁意愿农户;对于自身诉求不强烈或希望继续居住在农村地区的农民,尊重其意愿,同时借助房屋翻建的契机鼓励向基础配套条件更好的保留村和保护村集中。

  三是以保持农村社会稳定性为前提,制定合理的补贴政策。无论采取哪种集中居住模式,都要保持稳定的农民集中居住补贴政策,逐渐杜绝政策观望和要价博弈现象的发生。

  (三)对现有政策做适当调整优化

  一是研究制定宅基地归并模式的政策支持。在《若干意见》的基础上,研究制定全市层面对零星及整村推进宅基地归并模式的资金、土地和规划政策支持,对崇明岛地区的归并制定专门的政策。操作上仍然以区级为主体,市级补贴建议与宅基地置换模式持平,引导农民自付一部分,体现集中居住模式选择的政策导向。

  二是鼓励探索更为灵活的集中居住操作方式。在政策有序的前提下,允许同一个项目内农民自由选择多种集中模式。例如,土地整治项目中的远郊零星居住点允许选择进镇上楼,充分利用好现有保障房体系安置;宅基地置换也允许一定比例选择归并到保留村;允许农民通过缩小安置房面积等方式换取城保。

  三是减轻区级资金压力。研究整合村庄改造资金、水务整治资金等用于农民搬迁地区。研究对区级推进农民集中居住的融资支持,例如将安置地块纳入保障房项目、利用上海地方债为项目融资、鼓励市级相关国企参与项目。研究减免安置地块土地出让金,研究参照减量化政策给予“拆三还一”的土地奖励,新的支持政策可追溯覆盖已启动的项目。

  四是配套优惠政策降低搬迁农民生活成本。农民总体收入水平低于城镇职工,而农民进镇后,城镇居民水电、物业等费用较高,提高了进镇农民的生活成本。建议给予农民安置社区保障房类似政策,或建立适应上海农村特点的农民集中居住建房标准和配套收费标准以及社区管理和物业管理的相关办法,给予水电、物业费年限或总量减免政策。

  (四)建立严格的农民集中居住工作考核机制

  一是加重农民集中居住工作在区级层面的考核分量,通过指标量化、民意调查、综合评价等方式加强区级层面对推进农民集中居住工作的责任感和紧迫感。

  二是对于农民上访诉求反映强烈的区域,以及经市级住建、规土等相关部门摸底排查明确为“三高”沿线、生态敏感地区、环境整治地区,由各区推进办直接敦促开展意愿征询,建立必须推动的项目储备清单,将项目推进情况纳入区领导工作考核内容。