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德国发达地区城市群可持续发展研究
2019-02-19 15:22:12 来源于:《新型城镇化》杂志

  德国国土面积为35.7万平方公里,人口约8200万,人口密度为229人/平方公里,是欧洲人口密集的国家之一。德国是世界上城镇化发展较快、城镇化率较高和城镇化质量最高的国家之一,实现了高城镇化率、高人口密度与城镇规模均衡化的平衡,是城镇化高级阶段可持续发展的代表作品。从人口规模、人口密度和区域面积看,德国与中国发达地区城市群(如长江三角洲等)具有可比性,德国注重大中小城市和小城镇的均衡发展,注重区域协调和城乡一体化的大都市圈城市群城镇化发展模式适用于区域经济发达地区,有潜力成为中国发达地区城市群和城乡一体化可持续发展学习借鉴标杆。

  一、可持续的都市圈城市群:大中小城市和小城镇均衡发展

  “既要考虑市场竞争的原则,也要顾及社会公共利益的需要”是德国城镇化发展原则。德国均衡城镇化发展的基本模式是:避免过度发展城市区域中的某一单一支配性中心城市,而是形成若干功能互补的多级城市群。在大都市圈内,大城市发挥集聚和辐射作用带动周边区域的发展,中小城市成为城市主体,通过都市圈内大中小城市和小城镇的协调发展,避免区域发展不均衡和城乡差距大的矛盾。

  自20世纪60年代开始,在“均衡城镇化”发展观的指导下,德国开始规划和建设大中小城市和小城镇均衡发展,互补共融的大都市圈城市群。德国注重区域协调,大中城市和小城镇均衡发展,中小城市成为城市布局和产业发展重点,产业布局和公共服务均衡分布,形成了德国城镇化城乡统筹,分布合理,均衡发展的独特发展模式,其先进理念和管理经验深刻影响了欧洲各国,受到世界各国的广泛称赞。目前,德国已形成11个均匀分布,具有欧洲影响力的大都市圈城市群,包括柏林—勃兰登堡区、大汉堡区、慕尼黑区、莱茵—鲁尔区、斯图加特区、法兰克福及莱茵—美茵区、不莱梅—奥登堡区、纽伦堡区、莱茵—内卡区、汉诺威—不伦瑞克—哥廷根—沃尔斯堡区和中部城市群。

  德国11个都市圈的主要功能

  数据来源:BMVBS,BBR

  德国城市体系呈现“多中心”格局:大城市少,中小城市多,且分布比较均匀。全德11个大都市圈城市群均匀地分布在全国各地,城市群内部大中小城市均衡发展,中小城市为主体。据德国城市年鉴数据显示,截至2010年底,德国共有大中小城市2065个,其中人口超过百万的大城市只有3个,柏林(370万),汉堡(170万)和慕尼黑(120万),总人口约660万,占全国人口总数不到10%;10万~100万人口的城市79个,总人口约2530万人,占德国总人口的30%;而人口在10万人以下的小城镇密布全国,承载4970万人总人口,约占德国总人口的60%,成为德国人口分布的主体。

  被称为“德国工业的心脏”的鲁尔区是德国最重要的工业区,工业产值曾占全国的40%,现在仍在德国经济中具有举足轻重的地位,同时也是最具备均衡城镇体系和区域认同感的大都市区。鲁尔区面积4593平方公里,占全国面积的1.3%,但区内人口和城市密集,人口达570万,占全国人口的9%,包括24个5万人以上的城市,其中艾森、多特蒙德、杜伊斯堡人口在50万以上。鲁尔工业区内工厂、住宅和稠密的交通网交织在一起,形成连片的城市带。以鲁尔区为核心,方圆100公里内,集中了5个50万~100万和24个10万~50万人口的城市,鲁尔区生产的70%以上的煤炭和钢铁在此范围内加工和消费,成为德国最大的消费核心。

  德国中部的莱茵—美茵大都市圈,包括59个市政当局,覆盖420万人口和8100平方公里土地。20世纪80年代以来,由于发达便捷的公共交通,莱茵—美茵大都市圈内的人口逐渐从法兰克福、威斯巴登、美因茨、阿森芬堡和达姆斯塔特五大城市向周边的小城镇和乡村腹地转移,以致法兰克福这类过去中心城市的常住人口基本处于走失状态,没有哪个城市在经济或政治上可以支配其他城市。法兰克福是一个国际化的城市,但它却只是一个国际金融中心,而不再是这个区域的支配性中心,因为那里的主要城市和星罗棋布的城镇在经济和社会发展上各具功能,各有特色。

  德国通过大都市圈城市群内大中小城市均衡发展,中小城市成为城市体系的主体,形成“分散化的集中型”城市布局;完善了中小城市的基础设施和公共服务,缩小了地区和城乡差距;促进了居民本地化就业,减少了上下班通勤时间和成本;实现并长期保持了相对便宜的房价和租金,降低了企业运营和城市居民的生活成本;同时,保持和发展了不同城市独特的城市文化和遗产,形成和发展了多样化的旅游业,形成区域和城乡均衡发展的独特德国模式,具有可持续性。

  二、可持续的城市发展:注重主导产业支撑

  城市能否稳定持续发展,关键在于产业支撑。以产业化带动和支撑城镇化,是德国城镇化的显著特点之一。德国城市虽然规模大小不一,但立足于自身的资源特色和环境条件,每个城市都具有各自特色、定位和侧重点,呈现出主导产业突出的鲜明特点,迅速形成自身核心竞争力。比如,柏林是政治和文化中心,汉堡是贸易中心和绿色港口城市,慕尼黑是博览会之都和啤酒城,法兰克福是金融中心,斯图加特是汽车城,科隆是媒体业中心和香水之都,汉诺威是展览名城,杜塞尔多夫是时装之都,莱比锡是历史名城,海德堡是印刷机械和大学城。

  德国不仅各大都市圈具有不同的特色主导产业,在各都市圈内部不同的城市之间也具有各自不同的特色主导产业。德国城市一般不搞“小而全”的综合性职能,而是充分利用自身的比较优势来发展自己的特色主导产业,注意专业化和分工合作,以达到城市功能的互补,从而实现大都市圈整体和谐和最优化。以被誉为“德国工业的心脏”的莱茵—鲁尔区为例,科隆是德国第四大城市,著名的重工业城市和全国金融中心之一,旅游、展览也很发达;埃森是德国钢铁工业先驱克虏伯(Krupp)家族发迹地,主要产业包括采煤、钢铁、机械、军工、化工等;杜塞尔多夫是德国广告、服装和通信业的重要中心,德国时装之都和世界著名的时装城市;被誉为“钢铁城市”的杜伊斯堡是德国主要钢铁工业中心,全国7个具有400万吨以上炼钢能力的钢铁厂中的5个位于该市;波恩是西德旧都和重要的政治中心,行政管理和旅游业发达,工业很少……

  德国城市体系以中小城市和小城镇居多,其生活便利程度与大城市几乎并无不同,产业分布也以中小城市和小城镇为重点,加之接近大自然的生活环境,小城镇拥有大城市无法比拟的优越性。虽然规模不大,但特色鲜明,功能明确,经济发达,中小企业发展良好,数量多且分布均匀。以中小城市为主体的“分散化的集中型”城市布局带动了人口流动的分散性,为产业结构升级创造了良好的劳动力资源环境,成为推动产业升级的重要力量,德国的不少著名企业均将总部设在中小城市。以汽车行业为例,奔驰和保时捷总部斯图加特,大众总部沃尔夫斯堡,奥迪总部英戈尔斯塔特,均属于中小城市,在当地形成强大的制造业集群,而人们的医疗、教育等基本需求也可以在本地解决,为就业本地化提供了有力保障,有效促进了城乡一体化,共同发展。

  由于拥有十分发达的交通网络和便捷的公交系统,有机结合的中小城镇同样可以提供足够的发展空间和便利生活,使追求事业或者高品质生活的人们无须挤进大城市,大大减少了人口大量转移和高度集聚对中心城市形成的压力。许多人居住和生活在小城镇,在当地或其他小城镇工作,而无须挤进大城市。如德国电子行业的标志性企业西门子的总部所在地爱尔兰根,仅有10来万人口,4万余人在西门子工作,3万人为爱尔兰根大学师生;海德堡人口只有14万,但却是全球印刷工业领导者海德堡公司总部所在地,被誉为“印刷之城”,同时也是德国最古老的大学——海德堡大学所在地,德国乃至欧洲的一大科研基地,享有“欧洲硅谷”的美誉。而吕贝克、弗莱堡、魏玛等小城市,城市不大,但都具有独特文化特色,风景优美,有较高的生活质量,很有竞争力,也很自信。

  三、公共服务均衡发展,缩小地区和城乡差距

  公共服务的均衡分布和平衡发展,是德国缩小地区和城乡差距的重要手段。历史上,德国曾经长期处于封建割据之地,在统一的过程中,德国逐渐形成了以原邦国首府为中心的多中心城市圈格局,并且大都市圈内大中小城市均具有独立的财政预算权和投资决策权,为区域和城市公共服务的均衡发展打下良好政治和体制基础。

  一是教育资源的均衡分布。在德国,每个大中城市都有自己的大学、科研和培训机构,各城市的教育并驾齐驱,促进了大中小城市的并行发展。例如,莱茵—鲁尔区的科隆、波恩、杜塞尔多夫和杜伊斯堡都是北威州大学分布的主要城市,而德国的不少大学均位于小城镇,如德国最古老的海德堡大学。教育资源的分散布局,且重视高科技发展和产学研结合,使各地区的有效劳动生产率趋向一致,同时也减少了因求学而致的人口集聚压力。

  二是基础设施和配套服务均衡发展。在“均衡城镇发展观”的指导下,德国中小城市的基础设施和生活便利程度与大城市几乎并无不同,街道整洁干净,商业服务完善,所谓“麻雀虽小,五脏俱全”。例如,施瓦堡市是一个只有15000人的小城镇,但其却拥有1.2公顷的森林、7所学校(包括中小学和幼儿园)、一条商业街和一个火车站,银行、游泳馆、图书馆等也一应俱全。施瓦堡市的商业服务非常完善,在这里可以找到大城市里几乎所有的知名品牌商品和全国性连锁超市,从路易威登、苹果电脑到阿迪达斯应有尽有。

  三是努力优化环境,提升城镇生活舒适度。各城市政府均认识到,舒适的城市生活环境是全体城市居民和投资者共同的财富,是一个城市吸引人口和资本的不可缺少的因素。各个城市都努力优化环境,以提高凝聚力和竞争力,实现经济发展和环境改善的平衡。德国的大中小城市不仅绿化面积比率高,而且文化、娱乐、体育场所数量多,分布均匀合理,缩小了地区和城乡差距,促进了人口和产业的均衡分布,实现了区域经济均衡发展。

莱茵—鲁尔区四个城市的公共服务设施比较

注:数据来自各城市官方网站

  四、可持续的乡村城镇化:土地整理和村庄更新

  德国城镇化过程中出现一种独特的现象:大量农村村镇在城市规划指导和政府财政支持下直接转化成小城镇。土地整理和村庄更新是德国乡村城镇化的主要方式。德国战后重建的核心是人口在7000~9000人的地方居民点,包括那里的商店、学校和其他基本的基础设施和公共服务设施。在德国人的规划传统上,一个由自然景观环抱的7000~9000人口的居住区是最为理想的“有机”居住单元。

  德国城镇化的基本倾向是分散化,即在城市人口规模和用地规模日益扩大的基本倾向下,德国城镇本身的建设用地规模并没有变得越来越大,而是都市区中传统乡村居民点转变成为规模不等的工商城镇,同时维持周边农业和森林用地性质不变,保证不同层次产业在城市区域内并存。这样,就为第一、第二、第三产业协同发展带动郊区经济增长创造了可能。直至今日,土地整理和村庄更新仍然是德国乡村建设和乡村城镇化的主要方式。在土地利用方面,降低土地和开放空间的消耗,提高现有城市土地和开放空间的利用效率,是德国城市可持续发展政策基础。在此之上,再考虑城镇区域内的工业布局、就业安排、交通组织和城乡生态环境保护,以实现可持续的城镇化和城乡生态的良性循环。

  两德统一后,德国一直不断努力提高农村的生活质量,为城市和农村创造同等的生活条件。完善的公共服务配套是保障城镇居民日常生活的基础,也是促进人们到小城镇定居的条件之一。与大城市相比,德国小城镇在市政基础设施、生活便利程度、医疗保健和教育系统方面几乎没有差别,医院、学校、购物中心等一应俱全,而且自然环境优美,甚至具有大城市无法比拟的优越性。以巴登巴登为例,尽管只是一个仅有5万人口的小城镇,但不仅商店、银行、医院、宾馆和饭店齐全,还拥有博物馆、文化中心、图书馆、综合性体育场、高尔夫球场、网球中心、游泳中心、温泉中心等,各种配套设施十分完善。同时,在德国小城镇工作的教师可享受政府官员同等待遇,工资收入高,工作稳定,所以师资力量较强。加之学生人数相对较少,获得老师辅导的机会较多,因此,德国小城镇的基础教育质量普遍较高。

  经过60多年的不懈努力,德国大中小城市和小城镇协调发展,城市与乡村融合共生,既没有形成过度拥挤的超级城市,也没有破旧不堪的农村地区,有力缩小了地区和城乡差距,避免了普遍存在的“城市病”的矛盾。德国的城镇规划传统、乡村基层设施和公共服务设施的建设和管理模式,尤其是它在乡村城镇化过程中采取的一些做法,深刻地影响了欧洲其他国家,受到世界各国的广泛称赞,值得今日中国新型城镇化借鉴和学习。

  五、借鉴德国模式,实现中国新型城镇化“又好又快”发展

  保持经济增长、环境保护和房价稳定的平衡,缩小区域发展不平衡和城乡差距,是世界各国经济发展过程中面临的一个普遍难题。作为欧洲最大的经济体和人口总量最大的国家之一,德国是世界上城镇化质量最高的国家之一。虽然城镇化速度较快和城镇化率较高,但却很少受到房价高昂、交通拥堵、环境污染等现代“城市病”的困扰,保持了高人口密度下快速城镇化和城镇规模均衡化的平衡,实现了经济发展和环境改善的平衡,成为全球最富有活力和竞争力,以及最适宜工作和生活的地区之一。德国不仅国民生活水平在世界各国名列前茅,而且具备完善的社会保障制度,房价和租金长期保持较低水平,交通顺畅,环境优美,企业高效,城市自信,实现并保持了经济发展、环境改善和房价稳定的平衡,成为发达国家城镇化可持续发展的典范。

  作为一个国土面积35.7万平方公里,人口总量8200万,人口密度229人/平方公里的国家,就其国土面积、人口总量和密度来看,德国与中国发达地区城市群具有可比性。然而,德国以仅与中国一个区域城市群可比的面积和人口总量,成为世界第二大进口国和第三大出口国,在当今科技、教育、医疗、工业等诸多方面居于世界领先地位,经济发展引领西方发达国家,其经济成就、科技成果、世界地位、政府治理和城镇化发展水平令人钦佩。德国追求区域协调和共同富裕,注重大中小城市和小城镇均衡发展的大都市圈城市群城镇化模式对今日中国城镇化具有借鉴意义,有潜力成为中国发达地区城市群和城乡一体化可持续发展的借鉴标杆。

文章原载于《新型城镇化》杂志2019年第一期
作者:美国南加州大学房地产开发硕士(LUSK奖学金获得者) 罗高波